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内容摘要：　关于原则在行政法领域的地位和作用，几乎所有论者都会提到，行政法原则是行政法规范体系的统率，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施。

关于原则在行政法领域的地位和作用，几乎所有论者都会提到，行政法原则是行政法规范体系的统率，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施。

而在英国情况却恰恰相反，家长会认为那些驻扎了警察的学校管理混乱，因而也是无秩序、无保障的，否则，其为何成为时刻需要警察重点关注的区域？在这样的思维逻辑支配下，一般家长也不愿把孩子有驻校警察的大学去读书。相比其他地区，由于苏格兰和威尔士警备区受地方政府领导，因此推进此项改革也具有更高的可操作性。

1996年，英国内务部颁布了《1996年警察法案》（1996 Police Act），该法案未涉及包括牛津大学、剑桥大学警务大队在内的21个类别的不属于内务部管辖警种的职权配置，这也再一次肯定了两所大学的校长依托警务大队享有警察权的合法性和正当性。其二，苏格兰警备区和北爱尔兰警备区受地方政府领导[5]（参见附图1）。应该说这种多元模式并举局面的生成，是英国大学的自治传统、大学社区的内外环境、校园内的违法犯罪率、教师学生人数等一系列因素综合作用的结果。从弗吉尼亚大学枪击案[1]到耶鲁大学墙内藏尸案[2]，从河北大学李刚案[3]到南加州大学枪击案[4]，大学治安问题一次又一次的亮起了红灯。美国的校园警察（campus police ）制度与该种模式如出一辙，以其鲜明的特征展示着其独特的制度魅力。

由于当时英国现代警察制度尚未建立，建校伊始该校的安全保卫主要采取一种社区自保为主的模式，也就是依据血缘亲情、邻里地缘、共同信仰关系而建立起来的互相帮扶、联合自保的治安防卫机制，遇到重大社会治安事件时大学以所在社区为依托一致对外，并有社区中德高望重的长者负责组织应对危机。第一次世界大战爆发后，政府基于武器研发的迫切需要意识到了大学学术研究的重要性，主导武器装备研发的大学和政府之间关系因此进入了蜜月期。真实生活中则往往因成本太高而实际上不能克服。

对于一些风险预防原则的支持者而言，似乎通过避免极端的立场，即反对举证责任转移而主张举证责任减轻，就可以安全地转入到技术性问题：如行政机关所负证明责任的范围多大为宜、证明标准应达到什么程度、司法审查中法院应在多大程度上尊重行政机关依据不充分证据所作事实判断等等。公众——不同于专家——对风险的认知和意识，通常源于直觉和印象，往往是有偏见甚至可以说是盲目的[19]但是，从行政应当服从法律这一行政法治的基本要求来说，大陆法系与英美法系并无分别。现代国家出现之后，以排除对国民生命、健康和财产威胁为基本内容的秩序行政，始终是政府职能的坚硬内核。

从根本上说，它源于与风险相伴的无知。[12] 作为例外，条例发布后，确有新闻报道注意到这一条文，并将之与该条例有关公众参与的规定并列，称为该条例的第二大亮点。

05年毕业后任北大深圳研究生院教师。但是，实践表明，有效的风险规制活动，对这一传统的行政法治理念已经构成了严峻挑战。1998年到2002年在万科企业股份有限公司房地产开发提供法律服务。在当前阶段，对于软法的内涵外延并不存在统一的权威界定，但已经有一些基本的共识正在浮现，如：软法与硬法相对称，和硬法一样属于有效的行为规范。

传统上能够全面适用规范先定技术的行政活动，仍须继续受先定规范约束。[52] [英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆２００２版[53] 可参见：Niklas Luhmann, Risk: A Sociological Theory, translated by Rhodes Barrett, Aldine de Gruyter, 1993.尤其是第二章作为风险的未来。与一些主张用成本-收益衡量代替风险预防原则的建议者[27]所以为的不同，在无知的投射范围之内，根本不可能进行成本-收益的衡量，——事实上，在这种无知的范围内，任何严格意义上合乎科学理性的行动都是不可能的。就此而言，我们对什么是社会可容许的风险水平的追问，归根结底，会如贝克所言，要回到那个古老的政治和伦理问题：我们希望如何生活？[47]显然，在任一个以民主自我期许、自我标榜的群体里，为了寻求此问题的可接受的答案，都需要广泛参与的协商和民主的讨论。

[39]但是，如果考虑到本文前述风险规制与行政法治的内在紧张，就会发现，参与型行政，对于风险规制有独特的长处：一方面，参与型行政可以打破规制主体在知识-权力上的垄断地位，[40]通过吸纳专家、利害关系者、一般民众提供的信息或说知识，可以削减政府风险规制所面临的、因信息不对称而带来的不确定性，从而有利于政府更有成效地进行风险规制。第二，风险规制过程中需要决定的、最重大的问题，并不是单凭科学理性就可解决的问题，因为这些问题总是涉及风险的再分配和应对风险的资源的再分配。

就未来尚到到来的当下而言，什么是风险取决于人类作为社群的主观认知。从规范法学角度研究风险规制的相关讨论，主要关注停留在法律技术层面。

（一）以权利制约权力的参与型行政20世纪中后期以来，尤其是20世纪七十年代世界范围内的公共行政改革运动以来，公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势，[38]政府以外个人或组织对行政过程的制度化参与，在主体范围、事务领域、介入形式、影响深度等等方面都有了显著发展，大大地改变了政府管制以单方强制命令为特色的传统行政模式。[9]有许多国家的判例或立法并不直接使用风险预防原则这一术语，却同样体现了风险防范的基本精神。[46] 就此而言，那些试图把风险理论分为实在论和建构论两大理想类型的努力，很可能带来误导。时至今日，我们仍可以说，数量巨大、范围广泛、内容繁杂的行政法规范就是在行政法治原则的统率下成为体系的。相比着眼于行政决定结果的实体规范，着眼于行政决定过程的程序规范具有独特的优势：其制定不要求确立实质规范所需的大量信息。而现有的研究已经初步揭示它们的适用各有范围和前提，如在公域之治中，软法相对于硬法处于补充性的地位。

这就意味着，在硬法制定者因为信息不足而无法提供规则以约束风险规制者的地方，仍有可能将规制者置于行政法治的统治之下。英美法系国家行政法则更多强调以行政法控制行政权力的滥用。

一些普遍适用于整个行政活动领域的基本原则，如行政合理性原则或比例原则、信赖保护原则和行政一致性原则等，均可适用于风险规制活动。参见：[英]伯林：《扭曲的人性之材》，岳秀坤译，译林出版社2009年版。

现代国家中各类行政中，与强制命令手段关联最为密切的秩序行政，恰是受行政法律约束最严密的部分。王锡锌：《公众参与和和行政过程》，中国民主法制出版社2007年，第252页。

原因在于，大量能够独立于实体规范的程序要求却可以容易延伸适用于这一领域。所以，规范先定和事后监督这两类传统行政法治技术之内，对风险规制与行政法治内在紧张的平衡，也只能是有限的。[4] 英文为：precautionary principle，也有译作谨慎原则、预警原则、预防原则、防备原则的。第二，在第二类无知，亦即决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，民众的参与风险决策实际上更有必要了。

然而，风险防范，作为一种控制与未来不确定性相伴的负面后果的努力，通常并无既定规范可遵循，亦无确定的事实可依据。但第54条规定，行政行为滥用职权或行政处罚显失公正，法院可判决撤销或变更。

当然，这并不是否定规范先定的意义，无宁只是明确了规范先定技术的适用条件和限度。这，正是决定软法规范的实现无需动用国家强制的关键。

本文译为风险预防原则，旨在强调它与针对事先即可确定危害的预防原则（prevention principle）的区别。二人都强调现代社会风险的人为性质。

但是，如前所述，风险防范针对的并非正在发生或虽未发生但可预测的传统危险，而是可能的、但在当前仍属潜在的危害。（一）规范先定针对行政权力滥用风险的最简单直接的技术，就是通过事先确定的规范对行政权力的予以控制。（二）风险规制中的举证责任问题行政法治理念要求行政机关为自己做出的行政行为负举证责任，举证范围包括行政行为的法律依据也包括其事实根据。而不确定性则指既不知具体也不知概率的情形。

但是，人们对这些事实的理解和处理却可能极不相同。这些原则对风险规制活动的规范表现为一定程度的指引和有限的约束，实际上给规制机关留下了较大的灵活裁量余地，这使其可以选择与个案情况相适应的妥当规制方案，或者说可以选择更具情境合理性（contextual rationality） [33]的规制方案。

这种改变，与世界范围内公共事务由统治（government）向治理（governance）的转变趋势一致，也与当代风险社会研究中最有影响者，如贝克和吉登斯，对民主所寄予的厚望[45]一致。先定规范内容的实现需要监督制约机制的保障，而事后监督的有效性取决于先定规范是否提供了可用的评判标准。

在传统行政中，说明理由的要求既可以促使行政机关在做出决定时更审慎，亦可增加民众对行政决定的接受和服从程度。因为在这种情形下，不再有专家，没有任何人能声称自己有知，也就是，没人任何人能够声称自己的决定比一般民众的决定更合乎理性。